Stel een vestigingsbeperking in voor kledingverkoop in het omgevingsplan

Hoe pas je een omgevingsvergunning toe?

In het omgevingsplan kun je regels stellen over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.

Voor het beperken van de verkoop van kleding is het belangrijk dat je motiveert waarom de beperking nodig is met als doel de bescherming van het milieu. Zorg dus dat je weet wat de knelpunten zijn in de textielketen.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het bestemmingsplan met het criterium van een ‘goede ruimtelijke ordening’ vervallen en vervangen door ‘de evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ in het omgevingsplan. Door de bredere reikwijdte van het omgevingsplan zullen meer motieven een rol kunnen spelen bij het antwoord op de vraag of een vestigingsbeperking voor bepaalde winkels in het omgevingsplan kan worden opgenomen, bijvoorbeeld voor het waarborgen van duurzame ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving.

Uit de praktijk

Er zijn nog geen praktijkvoorbeelden bekend van vestigingsbeperkingen die zijn ingevoerd met als doel het bevorderen van duurzaamheid. Maar we kunnen ook leren van voorbeelden waarbij dit instrument is ingezet voor andere doelen. We geven hier twee voorbeelden waarbij het gaat het over het beperken van vormen van detailhandel met het oog op een ‘goede ruimtelijke ordening’ in het bestemmingsplan.

Brancheringsregels Appingedam

De gemeenteraad van Appingedam heeft in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ een vestigingsbeperking opgenomen.

Op grond van deze vestigingsbeperking is op een winkellocatie buiten het stadscentrum van Appingedam uitsluitend detailhandel in volumineuze goederen toegestaan. Niet-volumineuze detailhandel (verkoop van kleine goederen, zoals schoenen en kleding) zijn buiten het stadscentrum niet toegestaan. Doel van de vestigingsbeperking is het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied.

De vestigingsbeperking is getoetst door de bestuursrechter. De bestuursrechter heeft de vestigingsbeperking goedgekeurd nadat de gemeente heeft aangetoond dat de vestigingsbeperking een effectief instrument is waarmee het beoogde doel (voorkomen van leegstand in het stadscentrum) kan worden behaald. (ECLI:NL:RVS:2019:3506).

Toeristenwinkels Amsterdam

In het bestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’ van de gemeente Amsterdam is het aantal toeristenwinkels bevroren, zodat er geen nieuwe toeristenwinkels meer worden toegestaan. Naast een verbod op een aantal gebruiksvormen, waaronder een toeristenwinkel, kantoor met baliefunctie gericht op toeristen, souvenirwinkel, minisupermarkt en growshop, voorziet het plan ook in een verbod om een mengformule te exploiteren in een winkel met voedselwarenassortiment.

Het doel van de regels is om te voorkomen dat in het centrum Amsterdam een monocultuur ontstaat doordat winkels die voornamelijk op toeristen en dagjesmensen zijn gericht, te dominant worden in het straatbeeld. Het verbod op toeristenwinkels is getoetst door de bestuursrechter. De bestuursrechter heeft deze vestigingsbeperking voor toeristenwinkels goedgekeurd, omdat de gemeente kon aantonen dat het verbod op toeristenwinkels nodig en effectief was om het beoogde doel (een monocultuur aan winkels) te bereiken.

De gemeente Amsterdam heeft de effectiviteit van het verbod op toeristenwinkels aangetoond door een rapport te laten opstellen waarin een inventaris is gemaakt van mogelijkheden om een afname van de diversiteit van het winkel- en voorzieningenaanbod in Amsterdam centrum te beperken en te voorkomen. Met het rapport heeft de gemeente Amsterdam aangetoond dat het verdwijnen van speciaalzaken mede plaatsvindt door een veranderend koopgedrag van de consument, die in toenemende mate uit toeristen bestaat.

Ondernemers passen hun aanbod daarop aan. Door het toestaan van bepaalde vormen van detailhandel en het uitsluiten van anderen kan volgens het rapport gestuurd worden op het tegengaan van monofunctionaliteit (ECLI:NL:RVS:2018:4173).

Ga jij aan de slag met het invoeren van een vergunningstelsel voor kledingverkoop? Deel dan je ervaringen met ons!

Juridische toelichting

In het omgevingsplan kunnen gemeenten met het oog op de doelen van de wet regels stellen over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1 Ow). grond van artikel 5.1 Omgevingswet kunnen gemeenten regels stellen over omgevingsplanactiviteiten, zoals een vergunningplicht. Artikel 5.21 bepaalt dat regels over omgevingsplanactiviteiten gesteld kunnen worden met het oog op de doelen van de wet, bijvoorbeeld bescherming van het milieu en duurzaamheid (artikel 1.3 Ow). Artikel 5.21 Ow en 8.0a Bkl bepalen dat je beoordelingsregels voor vergunningaanvragen ook moet regelen in het omgevingsplan.

Op een vergunningplicht voor kledingverkoop is de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) van toepassing. Detailhandel in goederen, zoals kledingverkoop, is namelijk een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn (ECLI:EU:C:2018:44). Als je een verbod op nieuwe kledingwinkels of een vergunningstelsel invoert waarbij maar een beperkt aantal vergunningen aan kledingwinkels kan worden toegekend, dan is sprake van een kwantitatieve beperking voor het kunnen verlenen van een dienst (artikel 15, lid 2 en onder a, Dienstenrichtlijn). Dat betekent dat het verbod of de vergunningplicht moet voldoen aan de volgende voorwaarden. Een vestigingsbeperking voor kledingverkoop is alleen toegestaan als voldaan is aan de volgende voorwaarden (artikel 15, lid 3 Dienstenrichtlijn):

Evenredigheidsvereiste
De evenredigheid van een vergunningplicht moet aangetoond worden met specifieke gegevens over de effectiviteit van de vergunningplicht (Appingedam, ECLI:NL:RVS:2019:3506). De specifieke gegevens moeten de bestuursrechter in staat stellen om objectief te beoordelen of de beperking evenredig is. Daarbij moet je de volgende vragen onderbouwd kunnen beantwoorden:

1. Is de beperking in het algemeen effectief?

2. In hoeverre is het resultaat van het onderzoek onder 1 toepasbaar op de specifieke situatie? Onderbouw met de onderzoeken - eventueel aangevuld met nader onderzoek - dat de specifieke situatie in de gemeente niet zo bijzonder of afwijkend is dat de toepasbaarheid van de algemene effectiviteit van de beperking zich niet voordoet.

Als het invoeren van een vergunningstelsel voor kledingverkoop onderdeel is van een breder pakket aan maatregelen voor het verduurzamen van de textielketen, dan kan de evenredigheid van het vergunningstelsel ook worden aangetoond met een onderzoek naar de effectiviteit van het gehele pakket aan maatregelen.

De evenredigheidstoets voor het vergunningstelsel voor kledingverkoop is dan minder zwaar. Voldoende is een analyse van de bijdrage van de vergunningplicht, binnen een pakket van maatregelen, aan het bereiken van het doel (zie de uitspraak ECLI:NL:RVS:2019:3506, r.o. 13.6). Aannemelijk moet zijn dat de afzonderlijke maatregel een ‘zinvolle bijdrage’ levert aan het bereiken van het doel, als onderdeel van een pakket (Zie HvJ EU 24 maart 2011, ECLI:EU:C:2011:172, r.o. 82).

Schaarse vergunningen
Op het moment dat er meer (potentiële) vergunningaanvragers zijn dan te verlenen omgevingsvergunningen, dan is er sprake van een schaarse vergunning. Voor schaarse vergunningen is een selectieprocedure vereist die alle waarborgen biedt voor onpartijdigheid en transparantie. Voor schaarse vergunningen geldt (bovenop de bovenstaande eisen) het volgende (artikel 10, lid 1, Dienstenrichtlijn):

1. de procedure voor het verlenen van de vergunning is duidelijk en ondubbelzinnig;

2. de procedure is vooraf openbaar gemaakt; en

3. aanvragers krijgen de garantie dat hun aanvraag objectief en onpartijdig wordt behandeld.

Wil je meer weten over de toepassing van de Dienstenrichtlijn voor regels in het omgevingsplan? Lees dan verder in de Handreiking Dienstenrichtlijn en ruimtelijke ordening van het Ministerie van BZK en EZK.